Евгений Соседов: Проблемы начинаются на уровне правоприменения

В октябре 2014 года был принят Федеральный Закон «"О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации». О том, что является наиболее важным в этих изменениях, о позитивных и слабых сторонах новой редакции Закона редакция побеседовала с председателем Московского областного отделения Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры Евгением Соседовым.

   - Евгений, в Законе, который вносит изменения в текущее законодательство без малого полтора десятка страниц. Так что изменения – довольно серьёзные. Тем не менее, что же здесь самое главное и важное?
   - Самое главное то, что этими изменениями закрыт целый ряд пробелов, которые существовали в законодательстве. При этом непонятно, почему вообще существовали эти пробелы. Возьмём, например, такое базовое понятие, как территория объекта культурного наследия. Ведь первоочередной мерой по охране любого памятника или заповедной территории будет установление границ. И в предыдущем законе не было ни понятия «территория памятника», ни механизма её определения, ни механизма её утверждения. Поэтому возникали всяческие спекуляции на тему того, что территория памятника должна равняться земельному участку и шире быть никак не может. Или же недобросовестные эксперты могли её рисовать каждый по-своему. Более того, эта территория не подлежала государственной историко-культурной экспертизе. То есть, кто-то территорию от руки нарисовал, а госорган утвердил и всё – такой вот абсолютно непрозрачный механизм. А вот теперь появилось определение и порядок утверждения. Кроме того, теперь территория памятника также подлежит историко-культурной экспертизе.
   Вот то, что касается историко-культурных экспертиз, является вторым новшеством, при этом наконец-то прописан механизм реализации принципа гласности экспертиз. Ведь экспертиза – это тоже такая глобальная проблема. Понятно, что наша сфера специализированная, чиновники, как правило, далеко не специалисты, и, чтобы принимать решения в этой сфере, они должны опираться на чьё-то мнение. Раньше по прежнему законодательству (ещё советскому) существовали коллегиальные органы – научно-методические советы. Это были сообщества экспертов, которые рассматривали какие-то вопросы, принимали по ним решения: ставить памятник под охрану или не ставить, рассматривали границы охранных зон, и уже на основе этого решения чиновник мог что-то утвердить или не утвердить, исключить или не исключить.
   - Но позже ситуация изменилась?
   - По новому закону, который действует с 2002 года, было введено понятие «государственная историко-культурная экспертиза». При этом, для каких-то случаев требуется подпись трех экспертов, а для каких-то – достаточно подписи одного. И, фактически, это стало достаточным основанием для принятия решения чиновником. Все эти методические советы стали распускать, зато появилось огромное количество недобросовестных экспертов, которые по заказу, например, застройщика подписывают любую экспертизу. И этот процесс тоже никак невозможно было проконтролировать. Правда, в Законе было прописано, что один из принципов проведения историко-культурной экспертизы – это гласность. Однако, как он должен реализовываться, было совершенно непонятно. Теперь же определено, что все заключения должны публиковаться в сети Интернет на официальном сайте органа охраны памятников. Это тоже очень важно.
   Появился целый блок, целое направление, связанное с охранными обязательствами. То есть, теперь охранные обязательства заключаются в одностороннем порядке. Раньше постоянно возникали вопросы, да и до сих пор идут дискуссии о том, что такое охранные обязательства собственника или пользователя объекта культурного наследия? Является ли это договором, двухсторонним соглашением, или это просто обязательства, которые действуют в силу закона? Теперь прописано, что охранные обязательства могут заключаться в одностороннем порядке, то есть госорганы эти обязательства составляют, направляют собственнику, а если тот не подписывает, то госорган вправе через суд обязать его подписать. Правда, некоторые непонятные формулировки остались. Например, охранное обязательство составляется с учетом мнения собственника. Но как это мнение должно учитываться – не определяется. По-видимому, это могут записать на уровне региональных законодательств или подзаконных актов.
   На самом деле, еще достаточно много лазеек осталось, потому что новый закон требует принятия порядка 18 или 20 подзаконных актов, которые будет разрабатывать Минкульт. При этом, часть вопросов Закон всё равно оставляет на усмотрение субъектов.
   - То есть, без этих актов Закон пока не работает?
   - Да, поэтому его вступление в силу было отложено до 21 января, чтобы Минкульт успел разработать «подзаконники».
   Очень сильно изменилась процедура принятия под охрану памятников. Тут тоже вопрос довольно дискуссионный. В некоторых субъектах общественность очень обрадовалась этому изменению, а в некоторых – не обрадовалась, потому что существует очень разная практика. Теперь легализовано понятие так называемых заявленных объектов культурного наследия, когда любой гражданин или общественная организация видит ценный объект. Это раньше делалось в Москве, потом при Собянине было закрыто, но это сейчас начали делать в Московской области.
   - Как раз статья 16 про выявления объектов культурного наследия.
   - Выявление объектов культурного наследия – тоже большая проблема. С тех пор, как стала действовать государственная историко-культурная экспертиза, госорганы в большинстве субъектов перестали принимать заявки. Теперь любая общественность в Москве пишет, например, письмо, а им отвечают: «Приложите к своему письму заключение историко-культурной экспертизы». То есть, список заявленных объектов фактически перестали вести. В госорганы перестали принимать сообщения вида «я проходил мимо дома, он мне показался интересным историческим домом, вот его история, вот его архитектурное описание, пожалуйста, примите его под охрану». А вот теперь, по новым правилам, они обязаны принимать и вести перечень таких заявленных объектов. Хотя в Московской области и сейчас принимают такие заявки, но вот в Москве и еще в ряде субъектов принимать перестали.
   - То есть, такие заявки продолжали приниматься в Московской области и сейчас принимаются?
   - Да. Но мы здесь тоже долго добивались того, чтобы их стали принимать. То есть, практика в разных субъектах складывается по-разному. Но теперь все должны это делать, и объект уже на основании такой простой заявки без экспертизы подлежит охране. Кроме того, появились процедуры и в Законе прописано, в какие сроки госорган должен организовать проведение историко-культурной экспертизы, и принять решение о включении в реестр. Это тоже довольно спорная статья, в ней пока всё достаточно абстрактно, потому что требуется принятие минкультовского «подзаконника» о порядке принятия решения. Подзаконного акта, который будет регулировать процедуру, как госорган будет с этим соглашаться или не соглашаться. И мы опасаемся, что Минкульт очень абстрактно пропишет этот «подзаконник» и оставит всё это на усмотрение субъектов. А субъекты опять «нагородят» так, как кому выгодно.
   В частности, этими поправками очень недовольны градозащитники Вологды и Нижнего Новгорода. Они утверждают, что никакой госорган никогда не согласится ни с какими их заявками и предложениями. А ведь до того действовала следующая норма закона: с момента подачи заявки объект является автоматически выявленным. У госоргана был год на рассмотрение экспертизы. И градозащитники этим пользовались. То есть, они делали экспертизу, хотя это и сложно, сдавали в госорган, через год им отказывали, но целый год они выигрывали. А вот теперь это не пройдет.
   - В конце статьи 16 идёт отсылка на статью 45.1 про объекты археологического наследия. Сколько я ее ни читал, всегда упираюсь в этот порочный круг логики выявления объектов.
   - Археология считает объект выявленным с момента его обнаружения.
   - С момента обнаружения кем? И кто имеет право археологический объект обнаружить?
   - Только археологи. Открытый лист.
   - То есть, если, условно, я рою у себя на участке погреб, натыкаюсь на какие-то бревна, я их не могу выявить с юридической точки зрения?
   - Не можете.
   - Что мне тогда с этим делать?
   - Звонить в госорган.
   - Хорошо, я это знаю, а сосед не знает. Как до него донести это?
   - Никак не донести.
   - Ну хорошо, вернёмся к поправкам. У вас есть возможность влиять на разработку упомянутых подзаконных актов?
   - Всё зависит от того, как «отработает» Минкульт. Мы уже предложили Министерству культуры свою помощь, и вместе с Архнадзором готовы участвовать в разработке. Весь вопрос в том, насколько министерство захочет нашего участия.
   Вот, сказано: «Региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более 90 дней со дня регистрации работу по установлению историко-культурной ценности объекта… В том числе, с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия». Но тут непонятно, что это за привлечение специалистов, и в какой форме оно происходит. И дальше написано, что «порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными актами субъектов РФ». Это прямая отсылка в «подзаконник».
   Ещё из важных новых моментов: появилось право обжаловать в судебном порядке отказ включения объекта, обладающего признаками.
   - Хорошо, согласен, в Законе действительно много положительного. А какие-то негативные моменты в явном виде в нём присутствуют?
   - Негатива в этом Законе в явном виде нет. Неопределенностей много: непонятно, как он будет работать, будет ли это на благо в масштабе страны или механизм станет работать не очень хорошо. Из недостатков: по-прежнему не определены некоторые понятия, в частности, важнейшее понятие регенерации среды объекта культурного наследия. На этом спекулируют все застройщики Москвы. Под «регенерацию» подкладывают всё – и строительство, и реконструкцию, разные надстройки, пристройки. Точного определения в Законе не дано. То есть, по-прежнему в охранной зоне запрещено строительство, но допускается регенерация. И под эту регенерацию, с согласия органа охраны, будут продолжать впихивать всё, что угодно. Это – один из главных недостатков.
   - Может быть, в будущей редакции это поправят?
   - Да, надо сразу начинать работу над ошибками. Очень позитивно, что в Законе прописана возможность вхождения в территорию объекта культурного наследия разных категорий земель, в том числе земель гослесфонда. Это прописано прямым текстом, потому что тут тоже существовал постоянный конфликт. К примеру, усадьба Архангельское. Мы говорим, что этот парк - усадебная роща, а нам говорят, что по документам – это гослесфонд и, соответственно, законодательство по охране памятников на него не распространяется. И лесники там, что хотят, то и делают. Таких объектов достаточно. Многие усадьбы и памятники археологии у нас расположены на территории лесфонда. Теперь же напрямую прописано, что объекты культурного наследия могут находиться на землях лесного фонда, водного фонда, других категорий земель…
   Этот очень большой закон и сложный. Он рассматривался 5 лет, первым блоком из него вычленили закон в части исторических поселений. В конце 2012 года приняли поправки в Закон о наследии и Градостроительный кодекс, в главу по историческим поселениям. Там прописали новый порядок формирования, перечень исторических поселений, что такое «историческое поселение», что подлежит охране в историческом поселении, порядок регулирования там градостроительной деятельности. Это тоже очень хороший закон, мы его всячески приветствовали, но там не было обозначено ни ответственности, ни того, как можно проконтролировать разрушение предмета охраны исторического поселения. То есть, понятно, что если за разрушение памятника наступает уголовная ответственность, то как останавливать разрушение просто исторической среды, каких-то объектов, которые не являются объектами культурного наследия? Теперь этим законом внесли в административный кодекс поправки, ответственность за разрушение предмета охраны исторического поселения. Это тоже один из плюсов.
   Остальное в Законе не такое существенное. Например, прописали дополнительно отдельные виды памятников. Это многоквартирные дома и памятники садово-паркового искусства, но, к сожалению, там только общие фразы. Немного уточнили понятие достопримечательного места и порядок регулирования хозяйственной деятельности на территории достопримечательных мест.
   - Вернёмся к работе над ошибками. Почему в новой редакции осталось столько недоработок?
   - Основная беда этого закона следующая: вместо того, чтобы взять и с нуля написать хорошие поправки, которые всех бы устроили, были вынуждены взять не просто старые поправки, а то, что было разработано несколько лет назад, причём разработано абсолютно безобразно. В тех поправках ломалась вся система охраны памятников, с безобразными формулировками, даже с точки зрения русского языка. Так вот, вынуждены были делать из этого. И за каждую строчку шла постоянная борьба и преодоление сопротивления. Вот пример: редкий случай, когда надо отдать должное Г. Ивлиеву, бывшему тогда председателем Комитета по культуре. Он собрал всех экспертов и дал им возможность работать, просто писать этот закон. Но при этом были опасные моменты, когда, к примеру, попытались пролоббировать «реконструкцию». Была введена поправка, и Ивлиев, в том числе, её тоже одобрил, которая разрешала реконструкцию памятников помимо реставрации. И ещё была попытка внести поправку, понижающую уровень снятия объекта с охраны. То есть, сейчас снять с охраны региональный и федеральный памятник может только правительство России, а пытались эту возможность перенести на уровень Минкульта. И тогда нам пришлось выходить на митинги, проводить всероссийские акции, чтобы исключить эти поправки. Правда, реконструкцию всё равно прописали, но в Законе об объектах наследия указали, что реконструкция возможна только в рамках работ по сохранению памятника. То есть, условно говоря, если откапывают подвал или возвращают историческую планировку, появляются новые объемы, и по строительным требованиям это получается реконструкция. И, дополнительно, технически сложные объекты подлежат обязательной экспертизе. Хотя существует критика и этой нормы, но она компромиссная.
   Но проблемы у нас не в законе и вообще не в законодательстве. Потому что законодательство у нас в принципе хорошее и существует (в плане охраны объектов наследия) ещё с советских времен. А проблемы начинаются на уровне правоприменения. И какой бы хороший закон не сделали… Вот внесли поправки по историческим поселениям. Все невероятно обрадовались, что теперь утвердят списки исторических поселений по всей стране. В итоге, Минкульт выпустил на федеральном уровне порядок включения в перечень исторических поселений федерального значения, в котором ни один город не имеет шансов в этот перечень попасть. Просто блокировали возможность, и уже прошло 2 года, но ни один город не попал дополнительно в федеральный список. А теперь регионы смотрят на минкультовский порядок, и штампуют на региональном уровне уже аналогичные положения. Вот и всё. И что толку от этого хорошего закона, если у нас фактически нет исторических поселений?
   Также нет формулировки «предмета охраны». С этим термином, к сожалению, происходят те же самые манипуляции, что и с «регенерацией».
   В действующий Закон 2002 года было введено понятие предмета охраны. При этом охраняется памятник не в целом, а только лишь «предмет охраны», составляющий его ценность, которая и повлекла его включение в реестр. Наверное, задумка была правильная: у памятника могут быть какие-то пристройки, которые могут легко удаляться и разбираться, происходить перестройки, но в итоге мы сейчас получаем такую ситуацию, когда в предмет охраны включают лишь общие габариты здания даже без конструкций и стен. В итоге, совершенно легально в рамках проекта реставрации сносят здание, строят заново в том же объеме, как поступили с «Детским Миром», и это всё называется «мы сохраняем предмет охраны». А предмет охраны официально утверждается органом охраны памятников. Например, предмет охраны – какая-то «общая композиционная роль памятника». Так что формулировки нет, и эти спекуляции тоже продолжатся.

   От редакции.

   Наша беседа состоялась в конце прошлого года, когда предыдущий номер журнала был уже готов к выходу. К моменту же выхода этого номера жизнь добавила несколько примеров того, как любой, даже самый хороший закон теряет всякий смысл, если механизмы правоприменения просто перестают работать. Так, в январе, невзирая на массовые протесты общественности, в Москве, на Садовнической улице под видом «реконструкции» начался снос доходных домов Привалова (авторства архитектора Э.-Р. Нирнзее) – выявленного историко-архитектурного памятника начала XX века. А когда текущий номер уже был почти готов к выходу, пришло ещё одно печальное известие из подмосковного Королёва. В выходной праздничный день, когда не работали никакие министерства и ведомства, через 4 дня после объявления объекта памятником, был уничтожен объект культурного наследия регионального значения «Дом Стройбюро». При этом погибли и уникальные художественные работы – росписи художника Василия Маслова на внутренней стороне стен здания.
   Редакция будет внимательно следить за дальнейшим развитием событий вокруг этих и других объектов и обязательно вернётся к обсуждению в одном из следующих номеров журнала.
   Пока же, отдельным материалом мы публикуем заявление Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры в связи со сносом Дома Стройбюро.